Emergències com l’actual posen en risc la democràcia. No cal anar gaire lluny per avalar aquesta idea. L’estat d’emergència decretat per Turquia el 2016 després d’un intent de cop d’estat s’acabaria allargant dos anys, en els quals es van erosionar les institucions democràtiques, es van empresonar milers de persones i es va perseguir durament la llibertat de premsa. En els estats democràtics, els poders d’emergència —com l’estat d’emergència o el d’alarma— serveixen per esquivar temporalment restriccions habituals davant de la necessitat de combatre amenaces existencials. Hem pogut comprovar en la crisi de la covid-19 que l’amenaça ha derivat en l’abús d’aquests poders i en un risc important de pèrdua de llibertats en algunes democràcies. Aquest fet ha estat particularment intens en països que ja havien donat avisos d’un retrocés democràtic important en els darrers anys. Per ara, no sembla que a Espanya hi estigui havent un retrocés democràtic derivat directament d’aquesta crisi. El govern espanyol ha tingut un comportament similar al d’altres governs europeus, si bé aquestes situacions d’emergència poden afavorir a tensionar encara més la democràcia espanyola en la seva pota més coixa: la qüestió territorial.
Les respostes dels governs a la crisi es poden considerar democràtiques si atenem les condicions de “proporcionades, necessàries i no discriminatòries” que estableix l’ONU. Per tant, és democràticament acceptable que, dins d’uns límits, les mesures d’emergència preses puguin alterar el funcionament, els procediments i els drets en una democràcia. Per exemple, és raonable pensar que per evitar la propagació de la pandèmia s’hagi de garantir la distància física entre persones. I això només es pot assegurar mitjançant la restricció de la llibertat de moviments o d’assemblea. L’important és que aquestes restriccions siguin necessàries i proporcionades a la situació d’emergència. No seria raonable, en canvi, que continuessin vigents en absència del risc ni que s’infringissin altres drets fonamentals no associats amb la situació d’emergència. En aquest sentit, observatoris de democràcia com Freedom House o V-Dem no han detectat una especial afectació dels estàndards democràtics en la majoria de democràcies europees.
Plou sobre mullat
On sí que s’han detectat violacions importants és en els països europeus on la democràcia ja estava seriosament en risc abans del començament de la pandèmia. Tot sembla indicar, per tant, que la crisi ha servit en alguns països com a amplificador d’aquesta deriva antidemocràtica. El cas més flagrant és el d’Hongria. El primer ministre Viktor Orbán ha adquirit poders extensius de governar per decret sense control parlamentari de manera indefinida. Altres mesures d’emergència preses, com penes de presó per publicar notícies falses sobre la pandèmia, tampoc obeeixen els criteris de proporcionalitat, necessitat i no discriminació. Casos semblants s’han produït a Polònia i a Bulgària, i en menor mesura, a Malta, Xipre i Grècia, amb un ús excessiu dels poders d’emergència, restriccions importants a la llibertat de premsa i discriminació de minories ètniques.
El comportament d’Espanya en la crisi ha estat similar al d’altres democràcies europees i no s’ha detectat cap violació flagrant dels estàndards democràtics associades directament amb la situació d’emergència. Sí que és cert, però, que a meitats d’abril la primera versió del Pandemic Democratic Violations Index elaborat per V-Dem situava Espanya amb un risc mitjà de retrocés democràtic a l’alçada de Polònia o Turquia. Això era degut a una mala puntuació en llibertat de premsa a causa del filtre imposat pel govern espanyol a les preguntes de periodistes durant les primeres conferències virtuals. Després de la pressió dels mitjans de comunicació, aquestes restriccions van ser eliminades a començaments d’abril i els periodistes van poder formular lliurement preguntes en directe. En altres aspectes, més enllà de rodes de premsa liderades per militars i de casos molt concrets, no s’ha observat que s’hagin pres mesures que contravinguin les recomanacions de les Nacions Unides.
Recentralització del poder
On les mesures que ha pres Espanya han estat fora de l’habitual, en comparació amb altres estats similars, és en l’ús centralitzat de la presa de decisions. Les democràcies descentralitzades han optat per mesures més respectuoses amb el pluralisme i la participació política dels territoris. Així, en estats federals o fortament descentralitzats com Alemanya, Àustria, Suïssa, Canadà o els Estats Units, s’ha observat certa variació subestatal en les mesures decretades durant la primera fase de confinament. En canvi, Espanya ha mantingut una gestió totalment uniforme i centralitzada. Aquesta centralització es va justificar des del primer dia de confinament a partir d’assegurar que l’únic instrument viable era l’estat d’alarma, que no hi havia alternativa a la centralització, que el virus no entenia de territoris i que era necessari aturar-lo ‘units’. Cap d’aquestes justificacions ha estat certa.
En les darreres setmanes les Comunitats Autònomes han pogut prendre les seves pròpies decisions sobre la gestió del desconfinament sense necessitat de recórrer a l’estat d’alarma. També s’ha comprovat que no hi havia cap necessitat d’una política única a tot l’estat, sinó que resulta més adequat que cada territori variï les seves polítiques en funció de l’estat de propagació del virus. Les raons per a la descentralització de la gestió a Espanya són força més sòlides que les utilitzades pels poders de l’estat per l’homogeneïtat total: variació important dels contagis segons el territori, proximitat de les decisions amb la ciutadania, major coneixement i exercici de competències de les unitats subestatals en matèria de sanitat i elevat desconeixement de les solucions al problema, pel qual l’establiment de diferents polítiques permet la avaluar i comparar els diferents resultats obtinguts.
La gestió centralitzada durant els primers mesos de confinament ha derivat en resultats que ja coneixem. Espanya s’ha situat a la cua de la gestió de la pandèmia segons l’índex Global Response to Infectious Diseases i un índex elaborat per la revista The Economist. A nivell d’opinió pública, Espanya és l’estat europeu amb major insatisfacció ciutadana en les mesures preses pel govern segons una enquesta del Parlament Europeu portada a terme a finals d’abril. Són indicadors clars que els instruments d’emergència s’haurien pogut emprar de manera molt millorable a Espanya, en especial a nivell de gestió territorial. En canvi, no ha existit cap autocrítica en aquest sentit per part de les autoritats centrals.
En un context de polarització política a nivell territorial, l’ús de mecanismes d’emergència d’una forma injustificadament centralitzada és el principal perill que planteja la crisi actual per a la democràcia a Espanya. Són precedents que poden ajudar en un futur a amplificar pràctiques que en els darrers anys han situat la democràcia espanyola en el punt de mira en quant al compliment de principis cabdals de la democràcia liberal com són la protecció dels drets civils de minories —siguin nacionals, ideològiques o lingüístiques–. El model d’organització territorial de l’estat, en què els actors subestatals no tenen una especial protecció constitucional, genera que pràctiques antidemocràtiques com no garantir la igualtat davant la llei de tota la ciutadania o la no discriminació en la provisió de béns públics estiguin en especial risc davant de futures situacions d’emergència.
Jordi Mas és professor dels Estudis de Dret i Ciència Política de la UOC
