Els treballs de Zakaria (1997), Runciman (2018), Levitsky i Ziblat (2018), Brennan (2016), Harari (2018) i Mounk (2018) mostren interès per com les democràcies liberals perden vitalitat després d’un accelerat procés de canvi disruptiu al qual contribueixen, entre d’altres, la tecnologia, els algoritmes, la (des)informació, la desigualtat, els lideratges assertius o la mateixa polarització política. No és fàcil concloure si aquests elements són la veritable causa de la crisi de les democràcies o representen, més aviat, els símptomes clars del deteriorament progressiu que pateixen els sistemes normatius, polítics o institucionals dels estats i també de la Unió Europea. En qualsevol cas, és indiscutible que assistim a una pèrdua d’atractiu de les democràcies per a àmplies capes de la població que prefereixen confiar en fórmules polítiques de marcat tall liberal.
Els sistemes polítics, com passa amb qualsevol altre organisme, també reaccionen davant de les seves pròpies imperfeccions o deterioraments interns i, més encara, davant de qualsevol element extern que pugui aparèixer i amenaçar el seu inestable equilibri. L’agent infecciós (representat en forma de pandèmia, crisi econòmica, desigualtat, hiperlideratges o guerres) o, si s’escau, la (sobre)reacció amb què respongui el mateix sistema democràtic (en forma de desafecció, populisme, polarització, bloqueig institucional…) poden accelerar l’evolució d’un sistema polític cap a les formes de govern pseudodemocràtiques. Aquest és un risc perceptible en la realitat d’alguns estats europeus, però és una amenaça també per la mateixa UE.
Doncs bé, la proximitat de les eleccions al Parlament Europeu són l’excusa perfecta per recordar a tots els ciutadans que la UE és una organització d’integració on el respecte als valors democràtics és, a més d’un compromís, una condició existencial. Ho va expressar de manera ferma el llavors president de la Comissió Europea, Jean-Claude Juncker, quan, el 2017, va declarar que la UE era una Comunitat de Dret i, en conseqüència, “(… ) l’estat de dret no és una opció. És un imperatiu”. L’afirmació convida a reflexionar sobre com assegurar els valors democràtics a la UE i com tornar a les democràcies liberals part de l’atractiu perdut. També sembla interessant aturar-se a analitzar quines eines jurídiques previstes al Dret de la Unió són eficaces per frenar qualsevol pulsió liberal i quines altres han resultat poc útils. O, més encara, convé detectar les amenaces externes i entreveure sota quines formes avui es pot comprometre la viabilitat d’un model de democràcia supranacional com el que representa la UE.
Claus per apuntalar la salut democràtica de la UE
La UE és una democràcia supranacional amb un complex sistema institucional de govern multinivell encarregat de prendre decisions en aquells àmbits en què els estats han cedit l’exercici d’aquestes competències a la Unió. Aquest projecte polític d’alta sofisticació tècnica no és fàcil d’explicar ni de comprendre. De fet, els ciutadans troben dificultats serioses per saber amb precisió qui és el responsable últim de cadascuna de les iniciatives que s’adopten a Europa. La composició de les diferents institucions europees i les funcions que les institucions esmentades tenen atribuïdes són per a la majoria una incògnita.
Així i tot, parlem d’un model d’integració política constituït al voltant d’un sistema de valors, un ecosistema de seguretat jurídica que fa possible el creixement econòmic i el benestar social, un entorn capaç de garantir la seguretat personal i territorial dels ciutadans, així com un sistema de govern que integra legitimitats diferents (democràtica, territorial i supranacional); un projecte, en definitiva, adaptat als desafiaments que imposa la globalització i que persegueix recuperar per als estats la influència que individualment han perdut i que per ells mateixos no tornaran a tenir mai en un món d’interdependències i cada cop més hostil. Així doncs, la pregunta que cal plantejar és com protegir la salut interna del projecte democràtic de la Unió. I la resposta que proposem passa per enfortir la legitimitat de la Unió fent més entenedor el model polític que representa. També implica enfortir la legitimitat de la Unió combatent qualsevol risc de desafecte o rebuig d’un model burocratitzat a través de la materialització del valor solidaritat, mitjançant propostes polítiques empàtiques amb els problemes dels ciutadans. La resposta a la pandèmia amb la compra conjunta de vacunes o la posada en marxa del pla de recuperació i resiliència en són dos bons exemples.
No unim estats, unim homes
A més d’aquest enfocament encaminat a reforçar la legitimitat d’exercici de la Unió, el futur també implica reforçar l’element de legitimitat a través d’una sòlida connexió amb els ciutadans. Com és sabut, una de les debilitats que pateix el procés d’integració europea des del mateix inici té a veure precisament amb un dèficit profund de compressió. L’objectiu d’aconseguir un coneixement més gran de la realitat de la Unió no és, però, un projecte gens senzill, ja que Europa ha superat les categories polítiques vinculades a la lògica de l’estatalitat, que és la que, d’altra banda, comprenen els ciutadans. La consecució d’aquest propòsit en un moment d’eleccions al Parlament Europeu no pot ser cap altre que tenir present quins són els elements essencials sobre els quals s’assenta aquest projecte polític. Les paraules de Jean Monnet, poden resultar del tot il·lustratives: “No estem unint estats, estem unint homes”.
La UE com a Comunitat de Dret també exigeix un compromís fort de cadascun dels estats que comparteixen els valors democràtics. Per tant, els estats membres de la Unió han de tenir la condició d’estat europeu, acceptar el cabal de la Unió, ser una economia de mercat i comprometre’s a promoure “la dignitat humana, la llibertat, la democràcia, la igualtat, l’estat de dret i el respecte dels drets humans, inclosos els drets de les persones que pertanyen a minories”. Es tracta de “valors comuns als estats membres en una societat caracteritzada pel pluralisme, la no-discriminació, la tolerància, la justícia, la solidaritat i la igualtat entre homes i dones”. Així, el fonament democràtic de la Unió fa que cap estat que incompleixi aquests criteris pugui ser acceptat.
“La composició de les diferents institucions europees i les seves funcions són per a la majoria de ciutadans de la UE encara una incògnita”
Els esforços de transformació jurídica, econòmica i institucional que demana un procés d’adhesió als estats amb estructures democràtiques febles és exigent. Ho prova l’adhesió dels estats de l’Est, els efectes de la qual han impactat de manera molt evident en el funcionament mateix del procés d’integració de la Unió Europea. L’experiència que presenta aquest exemple permet anticipar les complicacions que comportarà en un futur encara no determinat dur a terme el compromís europeu amb l’adhesió d’un país com Ucraïna a la Unió. No discuteixo la conveniència del compromís adoptat pels estats, però sí que és convenient precisar que aquest país és avui lluny de complir les exigències que imposa l’article 49 del Tractat de la UE.
Més enllà del requisit d’acomodar-se als estàndards democràtics i respecte als drets humans, la realitat ha evidenciat que el control democràtic en el moment de l’adhesió no és un control suficient que garanteixi la qualitat dels sistemes democràtics dels estats i la seva sostenibilitat en el temps. Amb aquest plantejament, la Unió Europea va considerar la conveniència d’incorporar als tractats algun mecanisme que permetés abordar un problema potencial de regressió democràtica en algun estat membre. Cosa que finalment va passar amb la reforma del Tractat d’Amsterdam.
Els tractats constitutius de la UE no van establir originàriament cap mecanisme que permetés atendre una situació en virtut de la qual la qualitat democràtica d’algun estat membre es pogués deteriorar progressivament fins a posar en risc la seva pròpia qualificació democràtica. La preocupació a la Unió per una tendència regressiva en termes d’estat de dret es va anar incrementant a mesura que creixien les evidències de deteriorament democràtic en alguns estats, com va ser el cas de Polònia i encara és el cas d’Hongria. Una circumstància que ha permès preveure fins a tres instruments d’intervenció. Ens referim, primer, al procediment de l’actual article 7 del TUE; en segon lloc, volem esmentar l’instrument anomenat “diàleg polític” que impulsa la Comissió Europea amb els estats; i, en tercer lloc, volem també deixar constància de l’anomenada “clàusula de condicionalitat democràtica”, incorporada recentment a través d’un reglament de la Unió. Vegem-los un per un per detectar críticament els seus punts febles i, si escau, suscitar fórmules de millora.
Eines per preservar la qualitat democràtica dels estats
Pel que fa al primer dels instruments, la Unió va voler tenir en compte una eina orientada al propòsit de preservar la qualitat democràtica dels estats en el moment que s’estava negociant l’adhesió dels estats de l’Est. Amb aquest objectiu, la reforma del Tractat d’Amsterdam va incorporar un mecanisme en virtut del qual s’habilita el Consell perquè, a proposta d’un terç dels estats membres, del Parlament Europeu o de la Comissió, pugui constatar l’existència d’un risc clar de violació per part d’un estat dels valors sobre els quals s’assenta la Unió i, si s’escau, imposar les recomanacions oportunes encaminades a revertir la situació. La Comissió va instar aquest procediment el 20 de desembre del 2017 contra Polònia, i el Parlament Europeu va fer el mateix el 12 de setembre del 2018 en el cas d’Hongria.
“Els tractats constitutius no van establir cap mecanisme davant la pèrdua de qualitat democràtica d’algun estat membre”
El procediment del ja esmentat article 7 del TUE va ser modificat tot just uns anys després, quan la pràctica encara no havia permès testar-ne la utilitat. La reforma del Tractat de Niça va perfeccionar el procediment esmentat permetent al Consell Europeu (per unanimitat) constar l’existència d’una violació greu i persistent d’aquests valors a iniciativa, novament, d’un terç dels estats o la Comissió i prèvia aprovació del Parlament. També en aquest moment del procediment, l’estat afectat serà convidat a presentar-ne les observacions. Finalment, el Consell és la institució competent per sancionar l’estat suspenent determinats drets derivats de l’aplicació dels tractats, inclòs, si fos necessari, el dret a vot al mateix Consell. L’expulsió de la Unió no està recollida com a sanció.
Com bé es pot intuir, el mecanisme que preveu el Tractat resulta eficaç a l’efecte de poder constatar el risc de vulneració de drets, però resulta més difícil que s’activi la fase en què es constata efectivament la vulneració d’aquests drets en la mesura que la decisió exigeix la unanimitat dels estats membres, tret de la de l’estat afectat. I l’assumpte esdevé impossible quan la situació de vulneració de drets afecta més d’un estat. Aquest supòsit, lluny de respondre a una hipòtesi de laboratori, és la descripció del que ha passat amb Polònia i Hongria. Tot i que la situació continua sent preocupant en el cas d’Hongria i hagi millorat a Polònia després de les darreres eleccions, en cap dels dos casos el procediment de l’article 7 del TUE no ha permès constatar l’existència d’una vulneració de l’article 2, ni s’han derivat sancions sobre això. La proposta d’una reforma dels tractats per eliminar la unanimitat que imposa l’article 7 potser avui no és realista. Sí que sembla més raonable invertir esforços polítics a impedir que estats afectats per l’esmentat procediment puguin prendre part en la votació quan el mecanisme es plantegi per a un altre estat membre. D’aquesta manera s’evitaria un bloqueig com el que en el seu moment es van garantir mútuament Hongria i Polònia fent ús del dret a veto.
La importància del diàleg polític
El segon dels instruments té a veure amb les deficiències de l’article 7 del Tractat de la UE. La Comissió Europea, conscient de les fallades de model ja descrites, va impulsar el 2014 una fórmula de treball en matèria d’estat de dret amb els estats recolzada en la idea del diàleg polític. El mecanisme original ha derivat en un procediment més depurat que, sota el nom de Cicle de l’Estat de Dret (2019), preveu una avaluació anual per país en forma d’emissió d’informe. La Comissió es reserva la capacitat per emetre una sèrie de recomanacions al mateix temps que estableix els termes per fer el seguiment oportú. Tot això sota la premissa que la qualitat democràtica dels estats membres constitueix, en si mateix, un símptoma més de la malaltia que poden estar covant les democràcies liberals i de la capacitat de contagi, que no s’ha de menysprear.
“La UE necessita un ecosistema polític i jurídic sustentat en la pau i el respecte al Dret per ordenar les relacions amb el món”
I, en tercer lloc, al marge dels mecanismes descrits a aquest efecte, la Unió Europea ha trobat en l’incentiu de l’accés als recursos econòmics un instrument molt útil per imposar als estats exigències en matèria democràtica. Per això, el Parlament Europeu i el Consell van aprovar el 2020 un reglament que conté un règim de condicionalitat per a la protecció del pressupost de la Unió Europea. En virtut del mateix i una vegada definit què s’entén per estat de dret, la norma regula aquelles conductes que poden suposar una vulneració de l’estat de dret esmentat, les quals donaran lloc a la imposició de mesures econòmiques –com la suspensió de pagaments de la Unió a l’Estat, la suspensió o la reducció dels compromisos o la reducció del prefinançament. Resulta fàcil d’imaginar l’efecte comminatori que pot arribar a tenir en el comportament dels estats membres una fórmula com la que preveu aquesta norma de dret derivat.
Al marge dels tres mecanismes exposats, no es pot ignorar tampoc el paper que desenvolupa el mateix Tribunal de Justícia de la Unió (TJUE) com a institució encarregada de vigilar que el comportament dels estats s’acomodi a les exigències que imposa el Dret de la Unió. En aquest sentit, el Tribunal de Luxemburg acumula ja una àmplia jurisprudència que afecta Polònia i que ha tingut la independència judicial com a principal baluard. També el TJUE conté un significatiu nom de casos en relació amb Hongria o, fins i tot, amb Romania i Bulgària. La crítica que troba el treball desenvolupat pel TJUE en aquest àmbit es resumeix de manera sintètica en els dubtes que planteja una activitat judicial que podria comprometre el principi d’atribució de competència com a fonament últim de l’actuació del tribunal esmentat. Però res no convida a pensar que el TJUE reconsideri la seva missió per a la millor defensa de l’estat de dret.
Un ordre liberal basat en regles
L’anàlisi de la UE com a comunitat de valors resultaria incompleta si no s’acompanya d’un esforç afegit per prendre en consideració l’entorn més proper i les lògiques que operen en un món cada cop més hostil, com demostra l’agressió de Rússia a Ucraïna o l’ofensiva d’Israel sobre Gaza. De fet, les dues guerres esmentades no només impacten directament en el paradigma que determina la nostra seguretat present i futura com a europeus; ambdós conflictes constitueixen també el camp de proves on actors internacionals assertius pretenen testar la solidesa dels principis estructurals del dret internacional; uns principis que la Unió Europea es compromet a respectar en els termes que detalla l’article 3 del TUE.
La defensa d’un ordre internacional liberal basat en normes no és, doncs, una abstracció discursiva sense importància practicada per als estats i per als seus ciutadans; ni tampoc ho és per a la mateixa Unió Europea. De fet, la raó última d’aquesta afirmació connecta amb els fonaments democràtics d’aquest model d’integració política, jurídica i econòmica. La Unió Europea, convé tenir-ho present, necessita un ecosistema polític i jurídic sustentat en la renúncia a l’ús de la força i en el respecte al Dret com a fórmula vàlida per ordenar les relacions amb el món. Les amenaces a aquest model són, en realitat, amenaces a la mateixa concepció de la Unió Europea. Des d’aquesta perspectiva, resulta difícil observar els que pretenen subvertir unilateralment aquest sistema de relacions entre estats basat en normes sense oferir una oposició ferma. Garantir la seguretat, independència i estabilitat d’una Europa democràtica també davant dels desafiaments de l’exterior és, en paraules que va pronunciar Olaf Scholz, el 2022, “la nova tasca de pau d’Europa”.
Mariola Urrea és professora titular de Dret Internacional i de la Unió Europea a la Universitat de la Rioja
