D’aquí a uns anys, la naturalesa de la Unió Europea haurà canviat geogràficament i políticament. El projecte europeu s’assembla més a un camí que s’ha de recórrer que no pas a un punt de destinació. Tot això, a conseqüència de l’agressió russa contra Ucraïna, que ha transformat radicalment la situació geopolítica del Vell Continent fins a l’extrem que l’ampliació torna a ser, com fa trenta anys després de la caiguda del Mur, una prioritat indefugible per a la UE i els seus estats membres.
El problema, però, és que el context és molt diferent. Si bé l’ampliació cap al centre i l’est d’Europa es pot considerar un èxit –va ampliar el mercat interior, va facilitar el progrés econòmic i social dels nous estats membres, que van convergir cap als estàndards europeus i va assegurar una zona de democràcia i estabilitat a l’est–, aquest procés va entrar en crisi poc després de la seva primera gran onada el 2004. El punt de partida va ser el fracàs del Tractat Constitucional de la UE un any després. A continuació, va venir la coneguda crisis financera i del deute, dels refugiats, el Brexit i la covid-19, que han mantingut la Unió abstreta en les seves dificultats i han frenat el procés. A més, les violacions d’alguns principis de l’estat de dret a Polònia, Hongria i d’altres països han afegit dubtes sobre l’ampliació.
La fractura que es va produir al voltant d’aquest procés va donar lloc a un nou terme en l’argot comunitari: la fatiga de l’ampliació, que, a la pràctica, es pot traduir com una condició més que cal afegir als requisits polítics, econòmics i jurídics previs a l’adhesió administrativa, però amb la peculiaritat que resulta més difícil de calibrar que les altres, ja que a qui s’adreça és a la mateixa Unió en interpel·lar la capacitat d’absorció de nous membres. La principal conseqüència ha estat una frenada de nous processos d’adhesió que s’ha mantingut en el temps, cosa que no ha fet sinó generar un fort escepticisme entre els aspirants sobre les intencions comunitàries. Una situació que s’ha mantingut fins que la invasió russa d’Ucraïna va sacsejar l’escenari europeu.
Per tot això, la successió de decisions adoptades no pot sorprendre per la seva rapidesa i abast. Només pocs mesos després de l’inici de la invasió, Ucraïna va obtenir l’estatus de país candidat a l’ampliació, una possibilitat remota fins aleshores. Amb això es va arrossegar Moldàvia i Geòrgia i, indirectament, els sis països dels Balcans Occidentals que ja estaven a l’espera –Sèrbia, Montenegro, Bòsnia i Hercegovina, Macedònia del Nord, Albània i Kosovo– perquè la perspectiva d’un forat negre al continent, subjecte a influències russes, xineses i turques, inquieta.
La veritat és que sigui quin sigui el rumb que prenguin els processos negociadors en els anys vinents, amb seguretat, suposaran un augment de les tensions de tota mena atès l’impacte que se’n derivarà. D’una banda, cal considerar l’imperatiu geoestratègic d’integrar Ucraïna i els Balcans a l’ordre europeu. De l’altra, hi ha una inquietud profunda sobre la cohesió i el funcionament de la Unió quan s’incorporin països amb estructures estatals febles, a més de dubtes raonables sobre el suport democràtic que això podria rebre entre molts estats membres. I tot això en un context en què els dubtes sobre si la UE està preparada per a aquesta transformació xoca amb l’imperatiu de com fer aquesta ampliació. De fet, ja no es debat si s’ha d’ampliar la UE, ni tan sols quan ho hem de fer, sinó sobre la millor manera de portar-ho a la pràctica, cosa que convida a preguntar-se sobre la naturalesa mateixa de la UE i a definir-ne l’objectiu polític.
Històricament, el projecte comunitari es va construir al voltant del principi d’unió cada cop més estreta. En el discurs dels primers actors de la construcció europea, el futur sempre es concebia com a font d’una integració més àmplia. La construcció europea s’ha desenvolupat així seguint un procés d’aprofundiment dels nostres vincles amb un objectiu federal a llarg termini. Però els temps han canviat: quants dels vint-i-set continuen fent d’aquest principi la brúixola? Ja s’aixequen veus sobre l’amplitud de les competències transferides a la Unió Europea. I el que era concebible amb sis, dotze o quinze estats membres ho és cada cop menys amb cada ampliació successiva. Per això cal reflexionar sobre la naturalesa de la unió venidora. S’obre al davant un temps per clarificar què volem, com ho volem i amb qui ho volem.
Més preguntes que respostes
Per assolir aquesta transformació, primer hem d’aclarir què esperem de l’ampliació. Això vol dir plantejar-nos tres tipus de preguntes: els objectius polítics, la governança i el pressupost. O per expressar-ho en altres termes, com podran continuar sent manejables els assumptes amb més de trenta països? Com variaran els fluxos financers amb tants nous socis pobres? Quines lliçons hem après de l’ampliació del 2004, per exemple a propòsit de l’estat de dret? L’ampliació necessita un (gran) canvi dels tractats europeus o es podrà absorbir dins de les regles del joc actuals?
Les respostes per descomptat no són unívoques ni senzilles, però anem per parts. En primer lloc, el context històric en què tindrà lloc aquesta nova ampliació és totalment diferent del de la darrera gran onada d’ampliació del 2004, quan deu països es van adherir a la Unió Europea. Fa vint anys, ens trobàvem davant de les seqüeles de la caiguda del comunisme, quan es pensava que la democràcia s’havia imposat d’una vegada per totes i que la guerra s’havia fet impossible al nostre continent. I de manera més general que, amb el desenvolupament econòmic, una onada de llum i de democràcia il·lustrada s’imposaria a un cert obscurantisme que anava acompanyat dels règims autocràtics. Vivíem el que s’ha anomenat la il·lusió de la fi de la història.
Però el futur no és el que era i avui dia un dels objectius primordials de l’ampliació és garantir la seguretat del continent europeu. El panorama internacional continuarà marcat, amb tota probabilitat, per l’auge de l’autoritarisme i el nacionalisme, mentre que el panorama europeu es veu afectat per la guerra i persisteixen les disputes territorials de baix perfil. Per evitar que la ingerència estrangera alimenti aquestes disputes i intenti desestabilitzar les fronteres, Europa ha d’oferir a aquests països millors perspectives econòmiques i de seguretat. El dubte, avui gairebé certesa, és que amb això no n’hi haurà prou, i Europa haurà de desenvolupar les seves capacitats de defensa. L’agressió russa a Ucraïna exigirà reforçar la capacitat de dissuasió col·lectiva per protegir les fronteres, però també per afirmar una diplomàcia forta capaç d’influir en els afers mundials. Per aconseguir-ho, els estats membres han d’invertir més en les capacitats de defensa. La Unió s’ha dotat d’una brúixola estratègica i tots els estats més o menys estan reinvertint en la seva defensa i són conscients de la seva vulnerabilitat davant l’eventualitat d’una ruptura nord-americana amb la seguretat del Vell Continent. Aquesta ampliació és considerada des de Brussel·les com una inversió en pau, seguretat i estabilitat.
Dues ampliacions de diferent idiosincràsia
En segon lloc, una de les dificultats que sol passar desapercebuda és que no es tracta d’un únic procés d’ampliació, sinó de dues ampliacions de diferent idiosincràsia. La primera, inèdita, atesos els tres països del nou orient europeu, on Ucraïna és clau i Moldàvia i Geòrgia s’han vist empesos cap a la UE davant l’agressivitat russa, fins a l’extrem de sol·licitar immediatament l’obertura de negociacions per a l’adhesió a la cimera de Brussel·les del passat 21 de març. I, l’altra, la vacil·lant, als Balcans Occidentals, que són pilar de la seguretat i l’estabilitat d’Europa i s’han convertit en escenari de l’enfrontament geopolític entre Occident (EUA, UE i OTAN) i Rússia, però també la Xina, Turquia i els països del golf Pèrsic.
“La Unió no pot acceptar a priori adhesions que la puguin desestabilitzar o fer-la renunciar a alguns dels seus principis fonamentals”
En tercer lloc, la nova ampliació sembla molt diferent de les anteriors. Sens dubte, serà més complexa i costosa. Ucraïna, el més gran dels candidats, sortirà algun dia de la guerra, destrossada i probablement dividida. Tant ella com Moldàvia i Geòrgia tenen parts del territori sota control rus. Tots els països balcànics han patit guerres o convulsions recents, estan exposats a febres nacionalistes i a disputes o tensions territorials amb els veïns. Sèrbia té un paper clau als Balcans, donant suport als discursos secessionistes a Bòsnia i Hercegovina i als paramilitars a Kosovo, que no és reconegut com a estat per Espanya, Xipre, Grècia, Romania i Eslovàquia.
A tot això hem d’afegir, en quart lloc, que tots els aspirants sense excepció, incloent-hi els dels Balcans Occidentals, així com Geòrgia, Moldàvia, Macedònia del Nord, Montenegro i Albània hauran d’emprendre grans reformes per incorporar el “cabal comunitari” a la seva legislació i oferir garanties de respecte a l’estat de dret per evitar que passi com a Hongria o Polònia. I això sense considerar la situació de Turquia que continua a la sala d’espera.
En fi, res no augura que aquesta ampliació sigui més ràpida que les anteriors perquè les dificultats són enormes. El viatge serà llarg i complex, tant per a la Unió Europea com per als països aspirants. Si els primers han d’afrontar profundes reformes, no menys seran les que hagin d’afrontar les institucions de la UE, que hauran de revisar el seu finançament i pressupostos així com el seu procés de presa de decisions per garantir-ne la governança, sigui a trenta-cinc estats membres o més. En aquesta tessitura la pregunta retorna al vell dilema entre ampliació i aprofundiment de la UE, ja gairebé oblidat.
Ningú no pensa avui que es pugui aconseguir més ampliació sense abans reformar la casa comuna, per adaptar-la als nous membres. Però no hi ha acord ni en com ni fins on han d’arribar els canvis. Es poden assenyalar tres àmbits del problema: institucions i procés de presa de decisions, recursos i polítiques clau de la UE, però sobretot i en relació amb aquest últim, el fet és que la Unió no pot operar amb unanimitat en un club de més de trenta socis, no hi pot haver trenta o més comissaris i cal fer canvis en el funcionament del club. I és que la Unió no pot acceptar a priori adhesions que la puguin desestabilitzar o fer-la renunciar a alguns dels seus principis fonamentals.
La reforma dels tractats, un tema tabú
Finalment, davant d’aquesta situació, per a molts el debat ja no és reforma sí o reforma no, sinó si cal tocar els tractats per fer-la o no. Però aquest és un tema tabú. És l’autèntica capsa de Pandora, l’assumpte que ningú no vol tocar massa de debò perquè és altament tòxic. Per a alguns, fins i tot és un debat no nat. Tots saben que existeix, però tots saben que és impossible portar-ho a bon port. En els darrers anys, però, la Unió també està aprenent gairebé per imposició dels esdeveniments d’un món creixentment volàtil i imprevisible, de ser un engranatge polític a un de geopolític. En el context de dues de les pitjors crisis de les darreres dècades, la sanitària i la guerra a Ucraïna, la UE no només no ha sortit debilitada, sinó que ha augmentat el seu pes gràcies a la flexibilitat dels tractats. El Fons de Recuperació Europeu o la compra conjunta de vacunes en el primer cas. El finançament de l’enviament d’armes a Ucraïna, una cosa impensable fa poc, en el segon. Els tractats prohibeixen expressament destinar un sol cèntim del pressupost comunitari a enviar armament a un país en guerra.
En definitiva, la qüestió és què fer quan alguna cosa és alhora, necessària i impossible. I davant d’aquesta disjuntiva, la prudència convidaria a deixar passar el temps. Però això no sembla la solució, un ajornament interminable crea frustració. El politòleg búlgar Ivan Krastev, el presenta en termes d’antinòmia. Considera de ciència-ficció la idea que, gràcies a les reformes, els països balcànics s’assemblarien molt més a la resta de la UE en només set anys. Se’ls pot deixar entrar, però no es pot tenir tot de cop.
La sortida per al dilema sembla simplificar la transició entre membres i no membres, entre els que són dins i fora. En l’argot de la UE es parla de capacitat d’absorció. És a dir, la capacitat d’implementar el cinquè criteri de Copenhaguen, segons el qual “la capacitat de la Unió d’absorbir nous membres, sense deixar de mantenir l’impuls de la integració europea, també és una condició important en l’interès general tant de la Unió com dels països candidats”. El terme dona a entendre que hi ha una mesura objectiva (com en el cas d’una esponja), però parlem d’aspectes oberts i molt polítics. No hi ha un criteri homologat ni una llista de respostes correctes. Requerirà criteri polític, de ponderar el que cal i el que es pot fer, considerant alhora qui vol o rebutja què. Un esforç que possiblement ens porta a una certa flexibilització del concepte de país membre de la Unió i a un procés d’adhesió per etapes o gradual. Aquesta lògica implicaria la necessitat d’arbitrar esglaons, amb transicions i condicionalitats subjectes a verificacions de resultats, però molt millor finançades amb ajudes, a l’estil del programa Next Generation. Però la clau per fer-ho possiblement és reformar el dret de veto, que en una proposta de màxims s’hauria de reduir a una “llista d’assumptes d’interès vital nacional” (seguretat, defensa territorial). El nucli dur de decisions (mercat interior, euro, Schengen) sí que podria ser objecte d’un “vet col·lectiu”, mai individual, una mena de majoria superqualificada, potser del noranta per cent dels socis i el noranta per cent de la població.
El que és segur és que el debat els anys vinents serà intens. Totes aquestes decisions suposaran grans tensions. D’una banda, hi ha l’imperatiu geoestratègic d’integrar inequívocament Ucraïna i els Balcans a l’ordre europeu. De l’altra, hi ha una inquietud profunda sobre la cohesió i el funcionament de la Unió quan s’incorporin països amb estructures estatals febles, a més de dubtes raonables sobre el suport democràtic. I davant d’això, sorgeix una altra inquietud: la de com respondran les opinions públiques d’alguns països. Una cosa és la solidaritat amb Ucraïna i una altra la simple possibilitat que l’ingrés d’aquests països signifiqui haver de contribuir més al pressupost de la UE o fer una reforma dràstica de la Política Agrària Comuna, la PAC. En aquests estats membres, un referèndum sobre l’ampliació significa un gran repte.
Antonio Moreno Juste és catedràtic d’Història Contemporània de la Universitat Complutense de Madrid i professor de l’Escola Diplomàtica del Ministeri d’Afers Estrangers, Cooperació i Unió Europea
