Segons l’Organització Internacional per a les Migracions, el 2023 es va confirmar com l’any més letal per als migrants en rutes mediterrànies des del 2018. Almenys 2.480 persones migrades es van ofegar a la Mediterrània des de començament d’any, una xifra que ja supera la de tot 2022 quan manca un mes perquè acabi 2023”, segons una notícia d’Euronews.
Per tant, la solidaritat s’erigeix en un pilar fonamental tant en el dret primari com en el dret secundari de la Unió Europea (UE). Aquest principi constitueix un element essencial en la normativa de la política de migració i asil de la UE, i manifesta el compromís del bloc amb la cooperació i el suport recíproc entre els seus estats membres (el que s’anomena solidaritat ad intra) i amb tercers estats (solidaritat ad extra). Tot i això, la implementació pràctica d’aquest principi ha mostrat serioses inconsistències i contradiccions que desafien la seva aplicació coherent i uniforme. Aquest article aborda la manca de solidaritat ad intra en la política migratòria i d’asil de la Unió Europea, les tensions i conflictes generats entre estats membres a causa de raons geogràfiques i de les diferents afectacions de la migració, i les divergències en l’aplicació de la solidaritat ad extra, evidenciades per les respostes desiguals de la UE davant les crisis migratòries d’Ucraïna i Síria. A més, en l’article es ressalta la importància d’enfortir la cohesió i la unitat en la política migratòria i d’asil de la UE, i s’argumenta que el principi de solidaritat, en la doble dimensió, ha de ser el motor central d’aquesta política. Finalment, en aquest article s’argumenta la necessitat que tota normativa en aquest àmbit es reguli i interpreti sobre la base del principi de solidaritat, per garantir una resposta coherent, justa i unificada davant de les crisis migratòries i les necessitats de protecció internacional.
Un breu marc jurídic sobre la política de migració
L’article 79 del Tractat de Funcionament de la Unió Europea (TFUE) estableix que la Unió Europea (UE) ha de desenvolupar una política comuna en matèria d’immigració, que ha d’incloure condicions d’entrada i de residència i polítiques d’integració i retorn dels nacionals de tercers països que resideixin de manera irregular en un estat membre. No obstant això, a l’apartat cinquè del mateix article, els estats membres es reserven el dret a establir volums d’admissió al seu territori de ciutadans procedents de tercers països per buscar feina per compte d’altri o per compte propi.
En estreta relació amb la política d’immigració, la UE té competències reservades en l’àrea de llibertat, seguretat i justícia. A més, la política de la UE ha de garantir els controls de les persones i la vigilància eficaç a la cruï-lla de les fronteres exteriors i ha d’instaurar progressivament un sistema integrat de gestió de les fronteres exteriors. A més, en política d’asil, estableix que la Unió ha de desenvolupar una política comuna en matèria d’asil, protecció subsidiària i protecció temporal destinada a oferir un estatut apropiat a tot nacional d’un tercer país que necessiti protecció internacional i garantir el respecte del principi de no devolució. Aquesta política s’ha d’ajustar a la Convenció de Ginebra de 28 de juliol del 1951 i al Protocol de 31 de gener del 1967 sobre l’Estatut dels Refugiats, així com els altres tractats pertinents.
És important assenyalar que, encara que la UE té competències en aquests àmbits, els estats membres conserven la responsabilitat principal en l’aplicació de les polítiques de migració i asil als seus territoris respectius. La UE actua com un marc de cooperació i coordinació entre els estats membres per abordar els desafiaments comuns en matèria de migració.
La solidaritat com a pedra angular
De tots els articles relacionats amb la política de migració i asil, m’agradaria centrar-me en l’article 80 del Tractat de Funcionament de la Unió Europea (TFUE). Aquest article insisteix en què l’execució d’aquestes polítiques s’ha de regir pel principi de solidaritat i de repartiment equitatiu de la responsabilitat entre els estats membres, també en l’aspecte financer. A continuació es reflexiona sobre el principi de solidaritat com a pedra angular del bon funcionament de la política d’immigració i asil.
El Tractat de la Unió Europea (TUE) subratlla de manera explícita el paper central del principi de solidaritat en el procés d’integració de la Unió Europea. Aquest principi està consagrat als articles 2 i 3 del TUE, on la solidaritat s’estableix com un dels valors fonamentals de la UE. El principi de solidaritat ha de regir en la doble dimensió ad intra i ad extra. La solidaritat ad intra és un dels fonaments sobre els quals s’assenta la UE i, per tant, és absolutament necessària per avançar i aprofundir en el projecte d’integració europeu. “Aquest valor comú guia les accions de la Unió i li proporciona la unitat necessària per fer front als desafiaments de la societat actuals i futurs” (Reglament (UE) 2021/888 pel qual s’estableix el Programa del Cos Europeu de Solidaritat). La solidaritat ad extra és imprescindible si la UE aspira a convertir-se en un veritable agent de pau tant dins com fora de les seves fronteres, especialment en el context multipolar actual. La solidaritat amb els estats desafavorits ajuda a promoure l’estabilitat i la cooperació global. Alhora, ajuda a consolidar la posició com una potència d’influència rellevant. La solidaritat exterior mostra una faceta moral o ètica del bon fer de la UE davant d’aquells estats que es puguin mostrar reticents o desconfiats cap a l’acció exterior de la UE. La solidaritat, juntament amb la pau i la democràcia, s’han de consolidar com a valors fonamentals de la identitat de la UE i dels seus estats membres.
“Testimoni d’un refugiat sirià: “24 hores per donar papers als refugiats ucraïnesos. En el meu cas, han trigat més de dos anys a respondre””
En l’àmbit del dret de migració i asil, també trobem present la doble dimensió del principi de solidaritat. La solidaritat ad intra és un component essencial de les polítiques comunes relacionades amb l’asil, la immigració i el control de les fronteres exteriors, complementat amb l’equitat envers els tercers països. En aquest sentit, l’article 80 del TFUE reflecteix aquesta preocupació per la solidaritat en estipular que les polítiques de migració han d’estar “regides pel principi de solidaritat entre estats i una justa distribució de responsabilitats” (Marin, et al., 2020).
Quant a la dimensió ad extra d’aquest principi, es reflecteix en els diversos documents normatius sobre migració i asil. Dos dels més recents: el nou pacte sobre migració publicat per la Comissió Europea el setembre del 2020 i la Recomanació (UE) 2020/1364 de la Comissió (2020) sobre el desenvolupament de vies legals complementàries per obtenir protecció, com el reassentament i altres formes d’admissió humanitària, així com vies relacionades amb l’educació i el treball.
El primer cerca integrar el procediment d’asil en la gestió general de la migració, incloent-hi el control previ a l’entrada i el retorn, i abordar la gestió de les fronteres exteriors i la resposta a la crisi.
Per altra banda, la Recomanació estableix la necessitat de reforçar la capacitat de la Unió Europea per ajudar els refugiats i les persones que necessiten protecció internacional i, per tant, tots els estats membres han de mostrar solidaritat oferint vies legals d’entrada a la UE i enfortint l’espai de protecció fora de la Unió. La Recomanació busca donar suport a aquests esforços, demostrant solidaritat amb tercers països que acullen persones desplaçades i contribuint a iniciatives internacionals de reassentament i admissió humanitària.
No obstant això, en contrast amb el que estableix la normativa comunitària anteriorment esmentada, considerem que, en la governança de la política de migració i asil, la solidaritat és invocada per donar suport a mesures correctives profundes, dirigides a abordar les disparitats estructurals originades per un projecte polític incomplet. Des d’aquesta perspectiva, perquè la solidaritat sigui realment efectiva i no només una quimera, cal unificar l’acció exterior, cosa que requereix bones dosis de voluntat política per part dels estats membres. Només la integració de la política exterior i de seguretat podrà transformar la UE en una potència veritable d’influència i valors rellevant en el context internacional (González Zorrilla, 2013).
Els països a primera línia de frontera
Una de les grans disparitats pel que fa a la dimensió interior del principi de solidaritat, la trobem en el fet que, per raons geogràfiques, principalment, la migració no afecta de la mateixa manera els estats membres de la UE, sigui com a destinacions o com a països de trànsit. Els països de trànsit demanen una solidaritat més gran de la resta d’estats membres i de la mateixa UE, per dotar-los de més recursos per fer front a les diverses crisis migratòries i humanitàries a què s’enfronten aquests països que conformen la primera línia fronterera. Mentre que els països de destinació consideren que, de vegades, els països de trànsit no actuen contundentment. En aquest sentit, un exemple que demostra la manca de solidaritat interior i d’empatia cap als estats de trànsit la trobem a les declaracions del ministre francès d’Interior, Gérald Darmanin, que, en resposta al diari Le Parisien quan li van preguntar sobre el que va passar a Ceuta el 22 maig del 2021 considera que Espanya i Itàlia s’enfronten a “una immigració important que controlen malament” (El Español, 2021).
“El principi de solidaritat ha de ser el motor central de la política de migració i asil de la UE. És imperatiu que tota normativa es reguli sobre aquesta base”
Un altre dels casos més recents es va produir el novembre del 2022 després dels problemes diplomàtics entre França i Itàlia per l’Ocean Viking. El vaixell de rescat finalment es va dirigir al port gal de Toló, després que Itàlia es negués a permetre el desembarcament. Aquest incident va fer que els ministres de l’Interior d’Itàlia, Malta i Xipre amb el titular de Migració i Asil a Atenes remetessin una carta conjunta a les autoritats europees per demanar que es prenguin les mesures necessàries per coordinar les accions de rescat a la Mediterrània.
Tots quatre van assenyalar en el text que, com a països de primera entrada a Europa, a través de la ruta del Mediterrani central i oriental, “suporten la càrrega més pesada d’aquests fluxos migratoris”, mentre compleixen amb les obligacions internacionals i les normes de la Unió Europea (Noticias de Navarra, 2022). Aquest no és un cas aïllat; el 2016 l’anomenat Grup Mediterrani, compost pels ministres d’Afers Estrangers de Xipre, França, Grècia, Itàlia, Malta, Portugal i Espanya, reunits a Limassol (Xipre), van aprovar una declaració conjunta sobre Síria i el Líban en què van ressaltar el seu paper com a estats de primera línia en matèria migratòria, van subratllar la importància de reformar el marc existent per garantir una política d’asil eficaç i van destacar la importància de tractar la crisi migratòria com a qüestió prioritària, ja que provoca fluxos migratoris irregulars. Els ministres van recordar el compromís permanent, amb caràcter prioritari, amb els principis de solidaritat, l’enfocament humanitari i la protecció de les fronteres exteriors de la UE, respectant alhora les obligacions previstes al dret internacional humanitari (La Moncloa, 2016). A Espanya, la crisi migratòria a Ceuta del 2021 va comportar que representants polítics espanyols demanessin a la Comissió Europea una implicació més gran a l’hora de resoldre aquesta crisi, millorant la coordinació amb tots els països membres quant a la gestió dels fluxos migratoris i a la seguretat de les fronteres exteriors (Moreno, 2021).
Així, malgrat la seva rellevància jurídica, el principi de solidaritat en la dimensió interna s’enfronta una profunda crisi. Els esforços per establir instruments que tradueixin formes de solidaritat a la UE a més d’haver generat tensions i conflictes entre estats membres (nivell horitzontal) també n’ha generat entre alguns estats i la UE (nivell vertical).
L’Europa dels murs
Les crisis migratòries a què s’ha enfrontat la UE en l’última dècada, especialment durant el conflicte a Síria, han fet que la UE sigui qualificada de l’Europa dels murs. Aquest panorama contrasta amb la imatge i les dades que projecta la UE. Segons dades recents, el 86 per cent dels ciutadans de la Unió Europea dona suport a l’ajuda al desenvolupament, i un 70% sosté que la lluita contra la pobresa a països en desenvolupament ha de ser una de les prioritats principals de la UE (FIIAPP, 2020). És pertinent destacar que la Unió Europea i els seus estats membres se situen com el principal donant d’ajuda oficial al desenvolupament (AOD) a escala mundial, i que van contribuir amb una xifra significativa de 75.200 milions d’euros el 2019, cosa que representa el 55,2 per cent del total de l’ajuda al desenvolupament global.
No podem deixar de ressaltar la resposta de la UE davant la crisi humanitària i migratòria a Ucraïna, que representa un avenç notable en la solidaritat exterior de la UE. Aquesta crisi ha reforçat la solidaritat i la consciència humanitària tant institucionalment com entre els ciutadans europeus. Tot i que hi ha àrees que necessiten millores, la resposta de la UE a aquesta situació evidencia un progrés significatiu en la gestió de tragèdies humanitàries. La Unió Europea ha mostrat una notable solidaritat i eficiència en la seva actuació davant de la crisi a Ucraïna, especialment a través de la implementació de la Directiva de protecció temporal. Aquest acte va representar un dels gestos de més humanitat i solidaritat exterior exhibits per la UE.
Ucraïna versus Siria
Tot i això, durant la crisi migratòria siriana del 2015, la resposta va ser notablement diferent i la solidaritat exterior no va ser tan present com en el cas d’Ucraïna. Amnistia Internacional es va pronunciar sobre això. Segons aquesta institució, “el conflicte d’Ucraïna visibilitza la doble vara de mesurar a l’hora de protegir les persones refugiades” (Amnistia Internacional, 2022). De fet, en el cas de Síria hi va haver estats membres de la UE que es van negar a ajudar els països d’acollida amb el gruix de desplaçats. Tampoc no es va activar la Directiva sobre protecció temporal (Moreno, 2022). En el cas de Síria, es va adoptar la Declaració entre la UE i Turquia el març de 2016, en què les dues parts van acordar que totes les persones que arribessin irregularment a les illes de l’Egeu, incloses les sol·licitants d’asil, serien retornades a Turquia. A canvi, la Unió Europea faria un desemborsament de tres mil milions d’euros del Mecanisme per als refugiats a Turquia destinats a projectes concrets i a més s’avançava en els treballs sobre la liberalització de visats i en les negociacions d’adhesió amb Turquia. Va ser un acord molt criticat per bona part de la ciutadania europea, que a l’Eurobaròmetre del 2015 va opinar majoritàriament que els països membres haurien d’ajudar els refugiats que estan fugint principalment, però no només, de la guerra de Síria (Ferrero-Turrión, 2016).
Curiosament, els estats que van acollir més ucraïnesos són els que menys refugiats sirians van rebre el 2015. De fet, el Tribunal de Justícia de la UE va condemnar Hongria, Polònia i la República Txeca per no complir deliberadament les quotes de refugiats acordades durant el conflicte sirià el 2015 (De Miguel, 2020). Com a reflexió final, m’agradaria finalitzar amb el testimoni contundent d’Okba, refugiat sirià: “Em sembla que l’acollida dels refugiats ucraïnesos està sent com hauria de ser sempre, però totalment diferent de la que (jo vaig rebre) i els meus compatriotes desplaçats de Síria per la guerra” (Moreno, 2022). Per això, indignat, va escriure a Twitter: “Vint-i-quatre hores per donar papers als refugiats ucraïnesos a Espanya. En el meu cas, han trigat dos anys i cinc mesos per respondre, encara que també vaig arribar d’una guerra amb Rússia. Però sembla que és normal, si no tinc els ulls blaus” (Moreno, 2022).
En conclusió, podem dir que la solidaritat s’erigeix en un valor essencial, consagrat tant al dret primari com al dret secundari de la Unió Europea. Aquest principi constitueix un pilar fonamental en la normativa i política de migració i asil de la UE, i reflecteix el compromís de la UE amb la cooperació i el suport mutu entre els seus estats membres i amb tercers estats.
Inconsistències i contradiccions significatives
No obstant això, malgrat la claredat i la rellevància jurídica de la solidaritat, la pràctica real de la UE ha exhibit inconsistències i contradiccions significatives. La manca de solidaritat interna en la política de migració i asil de la Unió Europea és evident i esdevé una de les principals debilitats del sistema. Aquesta deficiència es manifesta a causa de raons geogràfiques i de les diferents afectacions de la migració als estats membres, i genera tensions entre països de trànsit i països de destinació.
Tot i els esforços per instaurar instruments que fomentin la solidaritat dins de la UE, com els impulsats pel Grup Mediterrani i els establerts a les declaracions conjuntes sobre migració, persisteixen tensions i conflictes tant entre estats membres (nivell horitzontal) com entre alguns estats i la UE (nivell vertical). Els estats de primera línia, com Espanya, Itàlia i Malta, que s’enfronten a una pressió migratòria més gran, reclamen més solidaritat i suport per part de la resta dels estats membres.
Aquestes discrepàncies i inconsistències també es reflecteixen en la dimensió exterior de la solidaritat de la UE. Les diferències en la resposta de la UE davant les crisis migratòries d’Ucraïna i Síria evidencien aquestes divergències, i revelen una manca de coherència en l’aplicació de la solidaritat en la seva doble dimensió.
L’actuació de la UE ha fet palès un enfocament ambivalent cap a la solidaritat. Mentre que s’ha mostrat una solidaritat més gran en el cas d’Ucraïna, en contrast, la resposta a la crisi migratòria siriana el 2015 va ser menys solidària. Per això, és crucial que la UE apliqui de manera coherent i uniforme el principi de solidaritat en totes les situacions i les crisis migratòries. Les contradiccions en la resposta de la UE a diferents crisis posen de manifest la necessitat d’enfortir la cohesió i la unitat en la política migratòria i d’asil de la UE, per garantir una aplicació equitativa i justa de la solidaritat interna i externa.
Així mateix, la solidaritat ad extra és essencial perquè la UE es posicioni com un autèntic agent de pau tant dins com fora de les fronteres, especialment en el context multipolar actual. En promoure l’estabilitat i la cooperació global a través de la solidaritat amb els estats desafavorits, la UE consolida la seva posició com una potència d’influència rellevant. Aquesta solidaritat exterior reflecteix una dimensió moral i ètica del compromís de la UE, i contraresta la desconfiança dels estats que puguin ser escèptics cap a l’acció exterior de la UE. Per tant, com he dit abans, la solidaritat, juntament amb la pau i la democràcia, han de ser valors fonamentals que defineixin la identitat de la UE i dels estats membres.
En definitiva, encara que la solidaritat s’estableix com un valor fonamental a la normativa de la UE, la pràctica real ha revelat inconsistències i contradiccions. La UE ha de treballar per superar aquestes contradiccions i garantir una aplicació coherent i justa del principi de solidaritat en totes les situacions i crisis migratòries, evitar la doble vara de mesurar i enfortir la unitat i la cohesió en la seva política migratòria i d’asil. El principi de solidaritat, en la doble dimensió, ha de ser el motor central de la política de migració i asil de la UE. És imperatiu que tota normativa en aquest àmbit es reguli i interpreti sobre la base d’aquest principi, per assegurar una resposta coherent, justa i unificada davant les crisis migratòries i les necessitats de protecció internacional.
Maria Mut és professora de Dret Europeu i Internacional de la Facultat de Dret de Universitat Internacional de Catalunya (UIC)
