La democràcia és un sistema que permet que la majoria prengui decisions i impedeix que aquestes decisions suposin una imposició sobre la minories. On no es dona el primer, tenim un sistema polític incapaç de prendre decisions, de dur a terme les reformes oportunes, dominat pels que tenen capacitat de veto; quan no hi ha prou respecte cap a les minories, el sistema polític pot ser eficaç i fins i tot aconseguir alguns resultats notables però no compleix els paràmetres de respecte cap a la diversitat o equilibri entre els interessos contraposats que es donen en el seu si. La democràcia és el govern del poble, però pot haver dèficits d’efectivitat, manca de cratos; que sigui del poble vol dir que ha de ser d’alguna manera de tots, un demos inclusiu, i la majoria triomfant pot estar temptada de perjudicar sistemàticament a una minoria.
Les democràcies han de protegir determinats béns que el joc electoral no atén prou; d’alguna manera ha de defensar-se contra si mateixa, contra l’absolutització de la seva pròpia lògica. Tot el que té a veure amb la protecció de les minories, la justícia intergeneracional o certs compromisos mediambientals -és a dir, amb els interessos que per definició estan escassament presents en els nostres procediments de decisió- requereixen algun tipus de justificació que no depèn de la voluntat dels electorats realment existents.
No hi ha una fórmula matemàtica que resolgui d’una vegada per totes aquest dilema d’efectivitat i democràcia, com tantes vegades passa amb els problemes polítics, i fins i tot pot ser que el punt d’equilibri no estigui sempre al mateix lloc, sinó que oscil·li cap un els dos pols en funció de l’assumpte o del moment concret en què ens trobem. Hi ha vegades que el sistema polític s’encalla perquè hi ha massa poders que veten, mentre que en altres ocasions els problemes es deuen al fet que no hi ha prou garanties i les majories arrasen. Fins i tot pot passar que sigui inevitable sacrificar algun dels dos valors en litigi (efectivitat i diversitat), tot i que no podria ser més que de manera excepcional o provisional si volem mantenir fora de perill els valors que caracteritzen una societat democràtica.
Sempre podem recórrer al principi que hauríem de dissenyar les institucions pensant des de la hipòtesi de la minoria, entre altres coses perquè les majories tenen menys necessitat de defensar-se que les minories. La millor manera d’examinar la legitimitat dels nostres procediments és posar-se sempre en el punt de vista de les minories, com si estiguéssim o poguéssim estar en aquesta posició. Qui té la capacitat d’imposar unes regles, acordar un procediment o dissenyar una constitució és perquè disposa de la majoria i es pot veure temptat d’aprofitar aquesta situació o simplement resultar-li inversemblant la possibilitat de perdre un dia la seva hegemonia. Però la vida política és gairebé sempre canviant i depèn del context. Un pot estar en majoria en un àmbit i minoria en un altre, ser-ho en un moment però perdre aquesta majoria en el futur. Dotar-nos d’unes regles del joc equitatives és una qüestió de justícia, però també són aconsellables encara que només sigui per un propi interès ben entès. Unes regles justes són aquelles que no ens beneficien en excés quan gaudim d’una posició majoritària, ni ens perjudiquen massa quan som minoria, just el contrari del que tendim a fer. Des d’una perspectiva republicana, Philipe Pettit formulava la mateixa idea d’una altra manera: la democràcia no és tant un sistema per permetre que decideixi la majoria com per impedir el domini de la majoria.
Què és una majoria?
Certament això és fàcil de dir i difícil de fer. Pensem en una de les majors dificultats: com es decideix què és la majoria, per exemple, en estats compostos o en espais d’integració com Europa? Poso aquests dos exemples per mostrar fins a quin punt l’àmbit de validesa i la mateixa consideració de què és una majoria i una minoria depenen d’uns criteris que no són sempre compartits, que tenen una major contingència del que solem suposar. El problema del demos és que acceptar les decisions majoritàries significa donar per bo l’àmbit de validesa en el qual es prenen les decisions. Tenir l’anomena’t “consentiment dels perdedors” (Anderson / Blais / Bowler / Donovan / Listhaug 2005) això vol dir que el demos no és contestat, el que no sol succeir ni als Estats compostos ni a la Unió Europea.
Comencem amb el cas dels estats compostos, és a dir, en aquells en els quals hi ha uns demos contestat. El nus gordià de l’assumpte és que no hi ha nació sense donar per suposat una cosa que en principi no se sotmet a discussió, com a marc de referència o subjecte de la sobirania. “El poble no pot decidir res fins que algú decideixi qui és el poble” (Jennings 1956, 56; Whelan 1994). De fet, qualsevol sistema democràtic és incapaç de resoldre democràticament la qüestió sobre “qui decideix què” i remet sempre a un marc previ de sobirania (Walker 2011, 103-104). Com deia el politòleg Dahl, “els criteris del procés democràtic pressuposen que el subjecte és el correcte” (1983). Quan el subjecte és contestat, en aquells casos en què hi ha un persistent qüestionament de la sobirania, perquè uns entenen que el seu titular som tots i d’altres que són una part a la qual consideren tots: com resolem el dilema? No hi ha altra solució que pensar el demos com una realitat reflexiva, discutible, revisable i oberta. Per això hi ha d’haver procediments per renovar o modificar el pacte que constitueix la nostra convivència política. L’embús es produeix quan les identitats polítiques són considerades dades irrefutables, i no tots ho veuen així; molts espanyols no consideren legítim que els catalans decideixin sense tenir en compte la seva opinió i molts catalans estan en desacord amb què el seu futur es decideixi donant per entès que són una part dels espanyols, cosa que els impediria la possibilitat de sortir d’un sistema de decisió en el qual sempre serien una minoria. No hi ha cap argument convincent per declarar cap de les posicions il·legítimes: l’aspiració a decidir independentment i la de co-decidir amb la resta dels habitants de l’Estat espanyol són igualment democràtiques. El que no seria en absolut raonable és considerar una d’elles menys democràtica. El nostre punt de partida hauria de ser el reconeixement que les dues aspiracions són democràtiques i legítimes independentment d’allò que cadascú consideri millor.
D’acord amb el principi de protecció de les minories, podria pensar-se en realitzar una sèrie d’exercicis de reciprocitat que ens disposin vers la trobada. La reciprocitat elemental es formula en aquell principi de no voler per a un altre el que no vulguis per a tu. Aquest principi pot traduir-se políticament de diverses maneres. Per exemple, una versió que planteja l’assumpte des de l’òptica de les minories: jo no suportaria viure en un estat que imposa per les mateixes raons per les quals em posaria de part d’aquells als quals se’ls imposa una nació. Podem enfocar-ho des del punt de vista del pluralisme, que s’ha convertit en un valor llancívol que serveix per impugnar el que proposen els altres, mentre un es despreocupa de aplicar-ho a si mateix. Podríem formular aquest exercici de pluralisme recíproc de la següent manera: tenim legitimitat per exigir cap a fora el respecte de la pluralitat quan i en la mateixa mesura la respectem internament. I des de l’òptica del reconeixement: una nació té el dret d’exigir a l’estat del qual forma part el mateix reconeixement que l’obtingut en la seva pròpia nació, ni més ni menys. Aquí hi ha tot un terreny que valdria la pena explorar i permetria reformular obligacions i drets d’una manera constructiva, com les acte-limitacions mútues, de l’estil d’entendre que el dret a decidir ve acompanyat del deure de pactar o el binomi no imposar / no impedir pel qual un estat es compromet a possibilitar tot allò que hagi estat prèviament pactat i una nació no reivindica cap a fora res més que el que ha aconseguit en el seu si.
O des de l’òptica del reconeixement: una nació està en el seu dret d’exigir a l’estat del qual forma part el mateix reconeixement que el que ha recollit en la seva pròpia nació, ni més ni menys. Hi ha aquí tot un terreny que valdria la pena explorar i permetria reformular obligacions i drets d’una manera constructiva, com les acte-limitacions mútues, de l’estil d’entendre que el dret a decidir ve acompanyat del deure de pactar o el binomi no imposar / no impedir pel qual un estat es compromet a possibilitar tot allò que hagi estat prèviament pactat i una nació no reivindica cap a fora res més que el que ha aconseguit en el seu si.
En el marc de la Unió Europea
L’altre cas controvertit és el de la Unió Europea, on es polaritza la discussió entre intergubernamentalistas (que no volen avançar més enllà dels demoi existents) i federalistes (els qui aspiren a reforçar el demos europeu i desitjarien augmentar els procediments majoritaris de decisió). Les principals teories sobre la democràcia a Europa coincideixen que no hi ha un demos europeu (lamentablement o inevitablement, segons un sigui federalista o intergubernamentalista). Aquesta manca d’una comuna identitat nacional seria la causa concretament que la justícia distributiva no pugui aplicar-se a nivell europeu (Grimm 1995 i 2012; Streeck 1995; Scharpf 1999; Offe 1998 i 2000). On no hi ha demos els ciutadans no estan disposats a pagar la mala fortuna dels altres, no seria possible el “consentiment dels perdedors”.
Els que estan en contra de l’avanç en la federalització solen assegurar que falta a Europa un sentit de solidaritat subministrat per una història comuna, el que impediria dur a terme polítiques redistributives i altres polítiques en què hi hauria clarament guanyadors i perdedors, que requereixin un règim majoritari (Majone 2009, 65). Només un demos robust faria acceptable els deures de justícia. I perquè aquests deures siguin compresos i assumits és necessari un sentit de copertenència que cap instància administrativa sembla en condicions de subministrar. Alhora, sense un equivalent funcional del vincle que proporciona la solidaritat, és inevitable que qualsevol decisió sigui entesa per uns com a imposició i per altres com a transferència immerescuda, com si no es ventilés en això res en comú. El camp de batalla es polaritza al voltant dels qui creuen que hi ha massa solidaritat o massa poca.
Davant dels que, des d’una dimensió més aviat estàtica, consideren que el problema és l’absència de demos a nivell europeu o global, tenim l’experiència que les relacions intenses poden anar creant elements d’un demos transnacional, com a resultat de la dinàmica pròpia de les institucions o les transaccions, en termes de solidaritat, confiança i construcció de memòries compartides. Aquesta dinàmica es pot veure fins i tot en les institucions internacionals, que han passat, tot i que encara de manera feble, d’una simple agregació d’interessos a comunitats amb destins cada vegada més compartits. Per exemple, s’ha suavitzat l’exigència d’unanimitat cap a decisions majoritàries en institucions com el Fons Monetari Internacional o el Banc Mundial; hi ha molts elements deliberatius de sobirania compartida a la Unió Europea, per descomptat, però també en la Cort Criminal Internacional, l’Organització Mundial del Comerç i fins i tot, en certa mesura, al Consell de Seguretat de l’ONU.
En la recent història europea -encara que sigui enmig d’avenços i retrocessos- es verifica l’emergència de processos de decisió-making cada vegada més semblants als d’un demos nacional. Des meitat dels 80 la UE ha anat transformant-se a poc a poc en un sistema majoritari: el “qualifed-majority voting” (QMV) en el Consell cobreix ara les principals àrees relacionades amb el mercat intern; el Parlament Europeu té el mateix poder de decisió que el Consell Europeu en gairebé totes les àrees de la regulació econòmica i social; si la Comissió presidida per Santer era el més semblant a una gran coalició, les de Prodi i Barroso han obeït més a la lògica del centre esquerra i el centre dreta respectivament; el Tribunal Europeu de Justícia no es limita a arbitrar entre pretensions governamentals que competeixen sinó que afegeix nous elements a l’ordre legal, de manera que la seva aplicació teleològica del dret ha promogut una major integració. La Unió Europea és cada vegada menys consensual i més majoritària en virtut del seu sistema d’adopció de decisions, l’increment del poder del Parlament i el canvi en la manera de triar a la Comissió i el seu president.
Com quasi sempre en política, tornem a constatar un dilema de difícil solució: ens quedem amb la legitimitat que dóna el respecte a les minories (en aquest cas, els espais nacionals de decisió) o avancem cap a una major integració (que inevitablement implica una major intromissió i un menor respecte cap a la sobirania de les nacions que constitueixen la Unió)? Dit d’una altra manera: ¿més Europa o més capacitat de veto dels seus estats membres? Sens dubte la Unió Europea és un sistema d’integració més republicà que democràtic, en la mesura que obstaculitza la dominació en dificultar, per exemple, que es formin coalicions hegemòniques permanents (Fabbrini 2007, 197). “La dispersió de la governança a través de múltiples jurisdiccions és més eficient i normativament superior que el monopoli estatal central” entre altres coses perquè “pot reflectir millor l’heterogeneïtat de les preferències dels seus ciutadans” (Marks / Hooghe 2004, 16). Però això implica també que Europa cau amb freqüència en “el parany de la decisió conjunta” (Scharpf) i es multipliquen els vetos que impedeixen avançar en la direcció desitjable. Segurament només sortirem d’aquest atzucac reequilibrant el particular i el comú, la perspectiva de les minories i la majoria, en la mesura que deixem de reduir “el comú” a la interacció o a l’acord entre elements autosuficients i l’entenguem des de la perspectiva de les obligacions recíproques i les responsabilitats que de fet compartim.
Daniel Innerarity és catedràtic de Filosofia Política de la UPV/EHU i director de l’Instituto de Gobernanza Democrática.
