La UE ha estat i és una organització supranacional en constant evolució on l’economia, en un primer estadi, va desenvolupar un paper vehicular en la instrumentalització d’un projecte que aspirava a ser polític entre europeus. Amb un continent en cendres, traumatitzat per la guerra i atemorit per la possibilitat d’una nova confrontació militar entre europeus, els fundadors i visionaris van centrar posar els fonaments del que és avui la UE en la posada en comú d’interessos i obligacions econòmiques, per tal de crear lligams econòmics i desenvolupar la solidaritat entre diversos estats d’Europa.
Si donem un cop d’ull enrere, des dels seus inicis, el 1957, fins a l’actualitat, és evident que la UE ha anat evolucionant i s’ha anat transformant. Hem passat d’una organització petita a una organització que acull vint-i-set països europeus; d’una entitat allunyada de la ciutadania a una organització més democràtica (tot i les grans mancances en aquest àmbit), més participativa, més oberta a la ciutadania, i que ha anat superant la concepció de persona com a factor productiu a subjecte de drets i deures que cal protegir. Això ha estat possible gràcies a l’esforç de moltes persones, algunes des de les seves responsabilitats polítiques, i moltes des de la seva tasca diària.
Gràcies a això, la UE, tot i ser una organització en què l’economia té un pes molt important, i en què el mercat ha estat l’eina principal en la seva creació i evolució, ha anat incorporant altres àmbits que l’han desviat (sortosament) de la seva construcció inicial, essencialment basada en la producció, la comercialització i els seus intercanvis.
En aquesta evolució –que és on volem centrar aquestes línies–, un element important ha estat la figura de la ciutadania de la UE. Incorporada a partir del Tractat de Maastricht (1992), la ciutadania ha esdevingut (o vol ser), en paraules del Tribunal de Justícia de la UE, l’estatut fonamental dels nacionals dels estats membres. Aquesta ciutadania, obtinguda a partir de la nacionalitat d’un estat membre (té la ciutadania de la Unió tota persona que ostenta la nacionalitat d’un estat membre), confereix a qui en disposa uns drets addicionals que concedeix l’estat membre del qual la persona és nacional. Són uns drets que no es deriven de l’ordenament jurídic nacional, sinó que estan concebuts i reconeguts pel dret de la UE, i que es troben recollits als articles 21 a 24 del Tractat Fundacional. Per tant, tota persona que té la nacionalitat d’un estat membre té la ciutadania de la UE, i té els drets que li atribueix el seu propi estat, i drets que li venen atribuïts des de la UE. Aquests drets, també previstos a la Carta de Drets fonamentals de la UE, atribueixen al subjecte drets polítics, drets de participació, drets de protecció o drets de mobilitat, no necessàriament vinculats a l’exercici d’una activitat econòmica.
I és sota l’empara de la ciutadania i els seus drets que el Tribunal de Justícia també ha pogut llimar l’activitat legislativa dels estats en àmbits que els són propis, com per exemple la nacionalitat, o la interpretació que d’aquesta matèria feien les administracions i els tribunals de justícia nacionals. Així, tot recordant que l’estatus de ciutadania és font de drets atorgats per la mateixa UE, ha considerat que en la decisió de pèrdua de la nacionalitat els òrgans nacionals han de tenir en compte el principi de proporcionalitat, ja que aquesta pèrdua té com a conseqüència la pèrdua de la ciutadania i dels drets que se’n deriven. A partir d’aquest principi, la conseqüència no és que l’estat perdi les seves competències, sinó que en el seu exercici ha de buscar un equilibri entre el bé jurídic que cal protegir i la sanció que aplica per garantir-ne el compliment. I en aquest equilibri cal tenir en compte els efectes que comporta perdre la ciutadania. Dit d’una altra manera, quan els estats exerceixen les seves competències, i aquest exercici afecta la ciutadania europea i els seus drets, s’han de tenir en compte les conseqüències que té aquesta decisió per al subjecte de què es tracti.
“La Unió Europea ha anat evolucionant la concepció de persona: de factor productiu a subjecte de drets i deures que cal protegir”
Aquesta jurisprudència ha estat important tant pel que fa a l’adquisició o pèrdua de la nacionalitat, com pel que fa a l’exercici dels drets que se’n deriven, i sobretot en l’àmbit del dret de circulació i residència. En aquest darrer cas, el Tribunal ha recorregut al concepte “d’efecte útil de la ciutadania” per reconèixer drets de residència o evitar sortides “imposades” del territori de la UE.
El paper de la ciutadania
Arribats a aquest punt, ens podem preguntar quin és el paper de la ciutadania en l’evolució de la UE, i especialment pel que fa a aquesta superació empresarial i comercial de l’organització internacional. Al nostre entendre, el primer element essencial que ofereix la ciutadania és la concessió de drets, més enllà dels drets fonamentals reconeguts a totes les persones. És cert que alguns són drets reservats a qui té la nacionalitat d’un estat membre (com el dret a la lliure circulació i residència o el dret al sufragi actiu i passiu a les eleccions locals i al Parlament Europeu), però no tots, ja que algun, com el dret de petició, és obert també a les persones que resideixen a la UE amb independència de la seva nacionalitat. Per tant, podem dir que la ciutadania actua com una eina de reconeixement de drets en positiu. Això significa que té una funció atributiva i constructiva de drets, més enllà dels estrictament comercials (lliure circulació de treballadors, lliure prestació de serveis, llibertat d’establiment, lliure circulació de mercaderies o lliure circulació de capitals). I alhora és una superació del que en podríem dir atribució de drets en negatiu, que és el que preveien tradicionalment els tractats, i que el Tractat Fundacional per descomptat encara conserva. Amb això volem fer referència al principi fonamental en la construcció europea que és el principi de no-discriminació per raó de la nacionalitat, i en la incorporació de les prohibicions de discriminacions directes i indirectes.
Per tant, des de fa temps la UE està anant –potser no amb el ritme que seria desitjable– cap a una superació de relacions estrictament econòmiques, i adreçant-se cap a una incorporació de normes que garanteixen drets a la persona amb l’objectiu de consolidar un espai comú de convivència més enllà del nacional. Aquest espai, i la facilitat de mobilitat al seu interior, ve complementat amb normes que han d’ajudar a la consecució d’aquest objectiu. Per una banda, tenim normes que afecten la mobilitat transfronterera, com és l’espai Schengen, que elimina formalitats en la lliure circulació de persones, i crea una frontera exterior comuna. Però a banda d’aquestes normes, n’hi ha d’altres que tenen com a objectiu oferir garanties per a la seguretat jurídica de qui exerceix la mobilitat. Són les que coneixem com les normes de dret internacional privat, que unifiquen les regles de determinació de la competència judicial, determinació del dret aplicable o reconeixement de decisions estrangeres i que faciliten l’accés a òrgans jurisdiccionals dels països membres i eviten la duplicitat de procediments quan ens trobem en relacions jurídiques transfrontereres. I, en aquest punt, els principis de confiança recíproca i reconeixement mutu són essencials.
L’evolució dels drets de les persones
Així doncs, el camí per a una major unificació europea, i una major consolidació d’aquesta organització supranacional ha de passar per situar la persona, fins i tot més enllà de qui té la ciutadania (es podria pensar en qui té la residència), al centre de la seva evolució. Els avenços que més han contribuït al creixement de la UE com a entitat, almenys pel que fa a la seva dimensió interna (ens deixem aquí la seva dimensió exterior i de relacions internacionals), s’han fet a partir de l’evolució dels drets de les persones. I aquests drets són importants, no tan sols en si mateixos i pel que suposen, sinó també perquè probablement és la manera més propera de la ciutadania de veure que la UE és un benefici en si mateixa per a qui en forma part. És aquesta aproximació subjectiva, aquest sentiment de pertinença a un col·lectiu, el que sens dubte ha fet evolucionar i continuarà fent evolucionar la UE cap a un espai més consolidat i unificat.
“La UE ha d’anar cap a una via de consolidació d’una identitat europea, i això no vol dir uniformitat, sinó sentiment i confiança europea”
Es tracta de petits avenços, sovint impulsats gràcies a la funció interpretativa del Tribunal de Justícia de la UE (TJUE). En aquest sentit, si bé és cert que la seva funció i la interpretació que fa d’algunes qüestions que se li plantegen són controvertides, i fins i tot objecte (moltes vegades amb raó) de crítica, tampoc hem d’oblidar la gran funció impulsora que ha dut a terme, especialment en drets de les persones i a l’hora d’ampliar-ne l’abast. En aquest punt la jurisprudència és àmplia, i cal retenir com, a partir del respecte dels objectius i dels principis de la UE, el mateix TJUE ha anat permetent l’entrada del dret de la UE a àmbits tradicionalment de competència estrictament nacional. Així, a partir dels drets de la ciutadania i de la garantia del seu exercici, el Tribunal ha establert que la competència exclusiva dels estats en matèria de nacionalitat no permet que no es tinguin en compte els principis de la UE: “No obstant això, segons reiterada jurisprudència, si bé la determinació dels modes d’adquisició i pèrdua de la nacionalitat és, de conformitat amb el dret internacional, competència de cada estat membre, el fet que una matèria sigui competència dels estats membres no vol dir que, en situacions compreses en l’àmbit del dret de la Unió, les normes nacionals de què es tracti hagin de respectar aquest darrer dret” (Assumpte C-689/21 de 5 de setembre de 2023, punt 28).
En el mateix sentit, i a partir d’una interpretació rigorosa dels drets de la ciutadania, ha permès que en situacions en què no hi ha hagut desplaçament entre estats membres, es pugui aplicar els articles 20 i 21 del TFUE per evitar l’expulsió de nacionals de tercers estats, en perjudici de persones que tenen la ciutadania de la UE: “Quan hi hagi una relació de dependència, com diu l’apartat 46 de la present sentència, entre un ciutadà de la Unió i un nacional d’un tercer país, l’article 20 TFUE s’oposa al fet que un estat membre estableixi una excepció al dret de residència derivat que aquest article reconeix el nacional d’un tercer país, per l’única raó que el ciutadà de la Unió no disposi de prou recursos” (Assumptes C-451/19 i C-532/19, de 5 de maig de 2022, punt 50). En altres àmbits, el Tribunal ha donat també aquesta protecció de drets, com pot ser en l’àmbit de l’extradició a tercers països, en temes de nom i cognom, discriminació per creences religioses o per orientació sexual, o en temes tan propers com són les hipoteques i com el TJUE ha fet canviar la legislació espanyola, donant millor protecció als “consumidors”.
Una construcció massa lenta?
El dilema està entre paciència i impaciència; entre rapidesa i lentitud; entre avenç, estancament o retroacció. Com sempre s’ha dit, i ja fa més de seixanta-cinc anys, la construcció europea és lenta, fruit de petits avenços i d’algunes embranzides. És cert que, després de tants anys, hauríem d’esperar que una Unió Europea més consolidada, més forta i amb més personalitat pròpia, diferenciada dels estats, fos una realitat més propera i evident. Però no podem oblidar, en primer lloc, que és una construcció d’estats, i que en bona part l’evolució depèn d’ells. D’altra banda, tampoc hem de desconèixer el context sociopolític de cada moment, i la possibilitat d’involució de drets. Sempre pensem que l’alternativa està entre avenç i estancament, però no podem oblidar la possibilitat de regressió. I finalment no podem tampoc deixar de recordar que la UE funciona a partir d’un repartiment de competències entre els estats i les institucions, i que no sempre la UE té competència per desenvolupar alguns àmbits. I en aquest darrer punt cal tenir en compte que la convivència entre dret de la UE i drets nacionals, i el fet que els mateixos drets nacionals són diferents entre si, sovint comporten situacions de difícil encaix, diferències de drets, etc.
Per tant, la UE ha d’anar cap a una via consolidació d’una identitat europea, més enllà dels drets econòmics (que també són necessaris) i de les peculiaritats nacionals. I amb això no parlem de pèrdua d’identitats ni d’uniformitat, sinó de sentiment i confiança europea. I aquest sentiment i aquesta confiança la tenim les persones. Per tant, avançar en la consolidació de drets de les persones i la creació d’un espai on cada vegada sigui més senzill moure’s, viure, treballar i compartir és la via adequada, al nostre entendre, per al futur de la UE. I podem pensar que això ja està fet, però entenem que ens queda molt per avançar. És cert que som molt més lluny del que érem fa uns anys, però, no és tan sols un tema de la Unió Europea, és un tema també de drets nacionals. És per aquest motiu que una millor integració jurídica, una millor solidaritat entre els estats membres, i una voluntat més forta de garantir els drets de les persones, més enllà de la relació econòmica, són elements necessaris per crear aquesta confiança, i aquest sentiment de pertinença a un espai comú.
Ara bé, aquest creixement, aquesta solidaritat, sovint estan encotillats per interessos nacionals, per conceptes de sobirania egoista i unilateral, i, en definitiva, per països que no el volen. Potser hem de començar a valorar seriosament la possibilitat de superar el principi d’unanimitat en la presa de decisions, evitant la congelació d’objectius, o la seva consecució a canvi de preus a vegades massa elevats. I també a saber fer respectar els principis i valors de la mateixa UE quan els interessos propis d’alguns estats els posen en dubte.
En definitiva, ens cal superar dos esculls on l’economia ha de tenir novament un paper instrumentalitzador: un de polític que suposa entendre que la UE és molt més que una agrupació d’estats amb interessos comuns en alguns àmbits, i per tant necessita la generositat d’aquests propis estats; i un de social, ja que cal entendre que la ciutadania és molt més que els drets de la UE que s’obtenen a partir de la nacionalitat.
Antoni Abat Ninet és catedràtic de Dret Constitucional Comparat de la Universitat de Copenhaguen i Josep M. de Dios Marcer és professor dret internacional a la UAB.
